هرچند به نظر می‌رسد این لایحه نیز دچار سندروم ایرانی هدف‌گذاری بدون توجه به بار معنایی و الزامات اجرایی است- که اکثر برنامه‌ها و اسناد کشوری به آن مبتلا هستند- که در خصوص رویکرد رشد اقتصادی عدالت‌محور، معیارهای متصور بر آن و سازوکار دستیابی به آن توضیحاتی ارائه نشده؛ اما طرح این موضوع، فرصت مغتنمی است برای ورود به یک مبحث مهم اقتصادی تحت عنوان «رشد فراگیر (Inclusive Growth)» که با توجه به شرایط اقتصادی ایران در دهه گذشته و چالش‌هایی نظیر کمبود سرمایه‌گذاری خارجی، خروج سرمایه از کشور، درآمد ناکافی دولت‌ها برای سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی و اجتماعی و نیز عدم اتصال به بازارهای جهانی در کنار گسترش نابرابری، فقر و بیکاری در کشور از ضروریات است. به عبارتی در شرایطی که در برنامه هفتم توسعه رشد با صفت عدالت‌محور مشخص و هدف گرفته شده است، انتظار می‌رود برنامه‌ریزان به مفهوم رشد فراگیر اقتصادی توجه ویژه داشته باشند. این در حالی است که این واژه با بیش از دو دهه قدمت، هنوز در ادبیات اقتصادی و برنامه‌ریزی‌های دولتی شناخته‌شده نیست.
سابقه استفاده از اصطلاح «رشد فراگیر» به سال ۲۰۰۰میلادی و زمانی برمی‌گردد که رشد اقتصادی در غالب کشورها اعم از توسعه‌یافته و در حال توسعه، آن‌طور که انتظار می‌رفت منجر به کاهش نابرابری یا بهبود استانداردهای زندگی نمی‌شد. متخصصان و سازمان‌های بسیاری مفهوم رشد فراگیر را تعریف کرده‌اند. در سال۲۰۰۰، کاکوانی (Kakwani) به همراه پرنیا (Pernia)، این مفهوم را در قالب رشد حامی فقرا تعریف کردند. ایشان رشد حامی فقرا را این‌گونه تعریف کردند که در فرآیند چنین رشدی، فقرا در انجام فعالیت‌های اقتصادی مشارکت فعال دارند و از منافع فعالیت‌های اقتصادی استفاده می‌کنند. از دیگر اقتصاددانان مشهور که در این حوزه فعالیت داشته‌اند، می‌توان به استیگلیتز (Stiglitz)، اشاره داشت. همچنین بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی از جمله سازمان ملل، بانک جهانی، بانک توسعه آسیایی، بانک توسعه اسلامی، صندوق بین‌المللی پول بر مفهوم، روش اندازه‌گیری و راهکارهای دستیابی به رشد فراگیر متمرکز شده‌اند. به‌عنوان یک جمع‌بندی از تعاریف ارائه‌شده می‌توان رشد فراگیر را به‌عنوان فرآیندی از رشد اقتصادی توصیف کرد که فرصت‌هایی را برای مشارکت همه مردم، به‌ویژه فقرا فراهم می‌کند. انتظار می‌رود نتایج رشد فراگیر کاهش فقر و نابرابری و بهبود استاندارد زندگی برای همه را به همراه داشته باشد. به عبارت دیگر، چنین رشدی حامی فقرا است و فقرا در فرآیند رشد در کنار سایر گروه‌های مردمی از منافع رشد بهره‌مند می‌شوند.

با مقدمه فوق و با تمرکز بر لایحه برنامه هفتم توسعه، به نظر می‌رسد رشد عدالت‌محور تاکید شده در این لایحه فاقد نظریه، مفهوم‌شناسی و روش‌های دستیابی به آن باشد؛ چراکه نشانه‌ای از مکانیزم‌های دستیابی به رشد فراگیر اقتصادی و شاخص‌های مرتبط با آن در این لایحه دیده نمی‌شود. این در حالی است که باتوجه به مطالعات جهانی و نیز مطالعات انجام‌شده در کشور توسط متخصصان این حوزه، به نظر می‌رسد مناسب‌ترین مسیر در دستیابی به رشد عدالت‌محور، رشد فراگیر باشد. برای گام نهادن در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری مبتنی بر رشد فراگیر، مطالعات مبتنی بر شاخص‌های رشد فراگیر ضروری است. آنچه در این یادداشت ارائه شده است، بخش‌هایی از تحقیق انجام‌شده توسط نویسنده این سطور با استفاده از برخی شاخص‌های مرتبط با رشد فراگیر است که می‌تواند تصویر اولیه‌ای از وضعیت کشور در این خصوص به نمایندگان مجلس، سیاستگذاران و برنامه‌ریزان ارائه دهد تا در تقویت این برنامه در مسیر دستیابی به رشد عدالت‌محور، برنامه‌ریزی اجرایی مرتبط با برنامه هفتم توسعه و پایش و ارزیابی برنامه کمک‌کننده باشد.
نویسنده این سطور در تحلیل رشد و رشد فراگیر اقتصادی، بازه زمانی ۱۳۹۰ الی ۱۴۰۰ را در نظر گرفته است. این بازه زمانی در اقتصاد ایران اهمیت ویژه‌ای دارد. در این بازه زمانی، ایران با دو موج تحریم‌های شدید اقتصادی مواجه بوده، برجام را تجربه کرده و همه‌گیری کووید-۱۹ همزمان با اثرات تحریم را سپری کرده است.

رشد اقتصادی ایران از سال ۹۰ به بعد نوسانات بسیاری داشته است. مروری بر رشد اقتصادی در بازه زمانی مورد اشاره و به تفکیک دوره‌های تاکیدشده نشان می‌دهد که رشد اقتصادی در ایران همزمان با تحریم، افت شدید داشته و در دوره برجام به بیشترین میزان خود رسیده است.
همان‌طور که در نمودار فوق و بر اساس آمارهای بانک مرکزی ایران مشاهده می‌شود، ایران در آغاز تحریم‌های دور اول، خروج ترامپ از برجام و آغاز همه‌گیری کووید-۱۹، بیشترین رشد منفی را تجربه کرده است. در مقابل، به دنبال توافق برجام، بیشترین رشد اقتصادی نه تنها در این بازه زمانی، بلکه در ۳۰سال گذشته به ثبت رسیده است.

جدا از اهمیت بررسی روند رشد اقتصادی در ایران و نوسانات رشد همگام با تحریم‌ها و توافقات، استفاده از شاخص رفاه مشترک (Shared prosperity) که توسط بانک جهانی معرفی شده است، در بررسی وضعیت چهار دهک کم‌درآمد جامعه و میزان بهره‌مندی ایشان از منافع رشد اقتصادی کمک‌کننده است. در این شاخص میزان بهره‌مندی یا ضرر چهار دهک کم‌درآمد جامعه از رشد یا رکود جامعه مشخص می‌شود. به این منظور میانگین درآمد یا هزینه‌های چهار دهک کم‌درآمد جامعه با میانگین درآمد یا مصرف کل جامعه مقایسه می‌شود. در صورتی که متوسط درآمد یا مصرف چهار دهک اول از میانگین کل جامعه بیشتر باشد، به معنای فراگیر بودن رشد در صورت رشد اقتصادی و متضرر شدن کمتر چهار دهک اول جامعه از مضرات رکود اقتصادی است؛ در غیر این صورت رشد فراگیر نبوده یا مضرات رکود بر چهار دهک کم‌درآمد بیشتر بوده است. با توضیح فوق، شاخص رفاه مشترک برای دوره زمانی مورد اشاره در این نوشتار و با استفاده از داده‌های خام هزینه -درآمد خانوار- که هرسال توسط مرکز آمار ایران منتشر می‌شود- محاسبه شده که نتایج آن به شرح نمودار ضمیمه است:

همان‌طور که در این نمودار مشاهده می‌شود، رشد متوسط مصرف دهک‌های درآمدی و متوسط مصرف چهار دهک کم‌درآمد جامعه در بازه‌های زمانی تحریم و پاندمی کووید منفی بوده است. در عین حال در بازه زمانی مربوط به برجام متوسط رشد مصرف برای دهک‌های مورد اشاره مثبت بوده است. همچنین مشاهده می‌شود که در بازه‌های زمانی که متوسط مصرف دارای رشد منفی بوده، تغییرات متوسط مصرف چهار دهک کم‌درآمد جامعه بسیار نزدیک یا بیشتر از متوسط جامعه بوده است. این در حالی است که این گروه از جامعه به‌دلیل درآمد پایین از پس‌انداز چندانی نیز برخوردار نیستند. در نتیجه رکود اقتصادی فشار بیشتری بر این طبقه درآمدی وارد آورده است. در عین حال مشاهده می‌شود که در زمان رشد اقتصادی نیز گروه‌های کم‌درآمد دارای رشد متوسط مصرف کمتری نسبت به متوسط کل جامعه بوده‌اند. به این ترتیب زمانی که اقتصاد رونق داشته نیز رشد از فراگیری لازم برخوردار نبوده و منافع رشد در میان گروه‌های ضعیف جامعه ریزش نداشته است. این نتایج نشان می‌دهد که رشد اقتصادی برای رسیدن به اهداف توسعه ملی، از جمله کاهش فقر و ایجاد شغل برای همه کافی نیست.

کیفیت رشد اقتصادی یک بعد مهم برای دستیابی به این اهداف است. دولت اغلب رشد اقتصادی سالانه را به‌عنوان یک هدف توسعه ملی هدف قرار می‌دهد. اما تمرکز بر فراگیر بودن رشد و تنظیم شاخص‌های مربوط به فراگیری رشد در برنامه‌های توسعه ضروری است. پرداختن به روش‌های دستیابی به رشد فراگیر و شاخص‌های مترتب بر آن در نوشتار دیگری مورد بحث قرار خواهد گرفت، لیکن به‌عنوان یک جمع‌بندی از مطالب این بخش باید اشاره کرد که در مسیر دستیابی به رشد عدالت محور یا فراگیر به‌عنوان اولین گام ضروری است تا سیاستگذاران به‌ویژه در بدنه سازمان برنامه و بودجه کشور دیدگاه درستی نسبت به رشد فراگیر یا حامی فقرا، شاخص‌ها و الزامات دستیابی به آن داشته باشند. شاخص‌ها و الزامات دستیابی به رشد فراگیر بسیار فراتر از موارد اشاره‌شده در لایحه برنامه هفتم است که بیشتر مبتنی بر کلی‌گویی، تمرکز بر انتقال صرف منابع مالی به گروه‌های کم‌درآمد و مواردی است که هر سال به‌عنوان راه‌حل در دستیابی به رشد اقتصادی عدالت‌محور ارائه می‌شود و طبق نتایج به‌دست‌آمده از مطالعات متعدد و حتی گزارش دیوان محاسبات کشور درخصوص عملکرد برنامه‌های توسعه قبل، توفیق چندانی نیز در دستیابی به آن وجود ندارد. به‌عنوان گام بعدی ضروری است برنامه‌ریزی در این مسیر با رویکرد مدیریت مبتنی بر نتایج (Results Based Management) صورت پذیرد. به این ترتیب ضمن طراحی شاخص‌های هوشمند (SMART)۱ و با در نظر گرفتن تمام پیش‌فرض‌ها و مخاطرات موجود، برنامه‌های اجرایی دقیق‌تری تدوین شود. علاوه بر این در اجرای برنامه و در تمام لایه‌ها باید با پیاده‌سازی یک نظام پایش و ارزیابی مبتنی بر نتایج، احتمال دستیابی به اهداف با کمترین انحراف افزایش یابد.

۱ . Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-bound
ارغوان فرزین‌معتمد
منبع: دنیای اقتصاد